Inleiding

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) schrijft voor dat gemeenten vijf kengetallen in de begroting en jaarrekening opnemen. Door middel van deze kengetallen kunnen raadsleden eenvoudiger zicht krijgen op de financiële positie van de gemeente.

Sinds de begroting 2016 zijn op grond van de voorschriften uit het BBV de volgende kengetallen in de begroting en de jaarrekening opgenomen:

  1. netto schuldquote & de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen;
  2. de solvabiliteitsratio;
  3. kengetal grondexploitaties;
  4. de structurele exploitatieruimte;
  5. en de belastingcapaciteit.

Deze kengetallen beogen, in onderlinge samenhang, een bijdrage te leveren aan het inzicht in de financiële positie van de gemeente. Juist de onderlinge samenhang en het verloop gedurende meerdere jaren biedt het verlangde inzicht. Daarom is niet zinvol om op basis van één enkel kengetal conclusies te trekken.

Kengetallen en de signaleringswaarde

De kengetallen zijn primair bedoeld als instrument voor de raad en worden niet gebruikt als extra normeringsinstrument in het kader van het financieel toezicht door de provincies of het Rijk.De gezamenlijke provinciale toezichthouders hebben echter geconstateerd dat het financiële beeld dat uit de kengetallen naar voren komt, voor de toezichthouder ook belangrijk is voor het inzicht in de financiële positie van de gemeente. Er is door de toezichthouders daarom besloten om voor het verkrijgen van een goed beeld, aan te sluiten bij de zogeheten ‘signaleringswaarden’ die afkomstig zijn uit onder meer de stresstest voor 100.000⁺ gemeenten. In de tabel hieronder is te zien welke waarden bij welke categorie (A, B of C) behoren. Categorie A is het minst risicovol en categorie C het meest risicovol.

Kengetal

Categorie A

Categorie B

Categorie C

1a

Netto schuldquote

< 90%

90 - 130%

> 130%

1b

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

< 90%

90 - 130%

> 130%

2

Solvabiliteitsratio

> 50%

20 - 50%

< 20%

3

Structurele exploitatieruimte

Begroting > 0%

Begroting 0%

Begroting < 0%

4

Grondexploitatie

< 20%

20 - 35%

> 35%

5

Belastingcapaciteit

< 95%

95 - 105%

> 105%

De volgende tabel laat de kengetallen zien vanaf de Jaarrekening 2018.

Kengetallen

Jaar-rekening 2018

Begroting 2019

Begroting 2020

Begroting 2021

Begroting 2022

Begroting 2023

Kengetallen

Netto-schuldquote

76,19%

110,86%

74,31%

87,48%

101,16%

98,33%

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

68,40%

105,71%

69,84%

82,78%

96,37%

93,55%

Solvabiliteitsratio

18,38%

14,79%

22,30%

21,42%

20,56%

21,58%

Structurele exploitatieruimte

1,16%

1,42%

1,00%

0,99%

1,58%

2,30%

Grondexploitatie

2,04%

1,04%

1,77%

1,29%

0,00%

0,00%

Belastingcapaciteit

100,02%

103,71%

106,17%

110,14%

114,34%

118,70%

Signaleringswaarden

Netto-schuldquote

A

B

A

A

B

B

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

A

B

A

A

B

B

Solvabiliteitsratio

C

C

B

B

B

B

Structurele exploitatieruimte

A

A

A

A

A

A

Grondexploitatie

A

A

A

A

A

A

Belastingcapaciteit

B

B

C

C

C

C

Toelichting kengetallen
Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Hierbij geldt: hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. Het geeft hiermee een indicatie in welke mate de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken.

Een hoge netto schuldquote hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Of dat het geval is, valt niet direct af te leiden uit de netto schuldquote zelf, maar hangt af van meerdere factoren. Zo kan een hoge schuld worden veroorzaakt doordat er leningen zijn afgesloten en die gelden vervolgens zijn doorgeleend aan andere partijen, die op hun beurt weer jaarlijks aflossen. In dat geval hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen, wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen in de exploitatie is en ook wat dat betekent voor de schuldenlast.

In de handreiking “Houdbare gemeentefinanciën” van de VNG wordt voor de netto schuldquote een signaalwaarde van 100% genoemd als indicatie dat een gemeente moet gaan opletten. De provincie hanteert de signaalwaarde van 90%. Er blijft dan weinig leencapaciteit over om tegenvallers op te vangen. Een waarde van 130% wordt in beginsel aangegeven als kritische grens. Boven die grens is sprake van een zeer hoge schuld en kan de houdbaarheid van de gemeentefinanciën in gevaar zijn. De gemeente zou dan terughoudend moeten zijn met investeringen en voorraden bouwgrond en leningen moeten afbouwen.

Ten opzichte van voorgaande jaren is de schuldquote wat gedaald, al zijn er nog uitschieters bij de Begroting 2019 en de Begroting 2022. In beide gevallen speelt de investering in de huisvesting het Marklandcollege een belangrijke rol. Die was aanvankelijk opgenomen in de Begroting 2019, maar is nu verschoven naar 2022. Bij de Jaarrekening 2019 zal daardoor naar verwachting de schuldquote aanzienlijk lager zijn dan volgens de begroting.

Dit neemt niet weg dat de schuldquote de komende jaren een stijgende lijn laat zien. Vanaf 2022 bevindt de schuldquote zich in categorie B. De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle leningen laat eenzelfde ontwikkeling zien.

De solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente (op langere termijn) in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het totale balanstotaal. Het eigen vermogen van de gemeente bestaat uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. Voor de solvabiliteitsratio geldt: hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de gemeente. Een solvabiliteit van 100% zou inhouden dat de gemeente geen schulden heeft. De solvabiliteitsratio bevindt zich normaal gesproken in categorie B (tussen 20% en 50%). Een solvabiliteitsratio in categorie A (< 20%) geeft een scheefgroei in de verhouding eigen / vreemd vermogen aan.

De jaarrekening 2018 liet een solvabiliteitsratio in categorie C zien. Deze begroting laat een structureel herstel zien naar categorie B. Dat is in lijn met de verwachting die werd aangegeven in de begroting 2019, waarbij vanaf 2020 een herstel zichtbaar zou zijn.

Structurele exploitatieruimte

Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de opbrengsten uit de onroerendezaakbelasting. Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van leningen) te dekken.

De relevantie van dit kengetal voor de beoordeling van de financiële positie schuilt erin dat het van belang is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. De kengetallen moeten daarbij in samenhang worden bezien. Wanneer bijvoorbeeld de grondexploitatie er niet toe bijdraagt om de schuldpositie te verminderen en de structurele exploitatie ruimte negatief is, geeft het kengetal belastingcapaciteit inzicht in de mogelijkheid tot hogere baten.

De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten en dit uit te drukken in een percentage.

De structurele exploitatieruimte bevindt zich in de jaren 2020 – 2023 tussen 1,0 en 2,3%, waarmee het zich structureel in categorie A bevindt. Dit geeft aan dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken. In andere woorden: er is nog wat ruimte om een mogelijke stijging van de structurele lasten te dekken of een daling van de structurele baten op te vangen.

Grondexploitatie

In het verleden is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten of provincies leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de woningen kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd, dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lager solvabiliteitsratio.

Voor de berekening van dit kengetal worden bouwgronden in exploitatie gedeeld door de totale baten uit de programmabegroting en uitgedrukt in een percentage.

Het kengetal grondexploitaties is tot en met 2021 positief, waarna het kengetal vanaf 2022 nul zal zijn. Vanaf dat jaar is er namelijk geen boekwaarde meer voor de bouwgronden in exploitatie, hetgeen in principe inhoudt dat alle projecten dan zijn afgesloten. In 2022 is dit nog niet het geval. Dan is de voorziening voor verliesgevende grondexploitaties hoger dan de waarde van de bouwgronden in exploitatie. Het kengetal bevindt zich structureel in categorie A.

Belastingcapaciteit

De onroerendezaakbelasting is voor gemeenten de belangrijkste vorm van belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of in welke mate er ruimte is voor nieuw beleid. Om deze ruimte weer te kunnen geven, is een ijkpunt nodig. Op voorstel van de stuurgroep die naar aanleiding van het advies door de Commissie vernieuwing BBV is ingesteld, is ervoor gekozen om de belastingcapaciteit te relateren aan landelijk gemiddelde tarieven. In de eerste plaats is voor een landelijk gemiddelde gekozen omdat over het algemeen geen maximum is gesteld aan belastingentarieven, zoals bij de OZB. Daarnaast geeft een gemiddelde meer inzicht in de betekenis van de belastingcapaciteit voor de financiële positie dan wanneer het gerelateerd wordt aan een maximaal te heffen tarief en worden deze gemiddelden ook onderling door gemeenten gebruikt om lasten te vergelijken. Ook is er vanuit de praktijk behoefte bij gemeenten en andere belanghebbende om inzicht te hebben in de lokale tarieven van omliggende gemeenten. De hoogte van belastingtarieven komen dus niet in een vacuüm tot stand; er wordt daarbij rekenschap gegeven hoe de eigen lastendruk (via tarifering) zich verhoudt tot het (laatst bekende) landelijke gemiddelde.

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Hierbij wordt uitgegaan van de woonlasten voor een gezin, bestaande uit de OZB voor een woning met een gemiddelde waarde, rioolheffing en afvalstoffenheffing. Naast de OZB wordt tevens gekeken naar de riool- en afvalstoffenheffing, omdat de heffing niet kostendekkend hoeft te zijn, maar ook lager mag worden vastgesteld (er is dan sprake van belastingcapaciteit die niet wordt benut). De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is: woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t (het begrotingsjaar) ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 (het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar) uitgedrukt in een percentage.

De mate waarbij een tegenvaller kan worden bijgestuurd, wordt ook wel de wendbaarheid van de begroting genoemd. Wanneer een gemeente te maken heeft met een hoge schuld, de structurele lasten hoger zijn dan de structurele baten en de woonlasten al relatief hoog zijn, dan is er minder ruimte om te kunnen bijsturen.

De gemiddelde lastendruk laat de komende vier jaar een stijgende lijn zien. Hierdoor komt het kengetal structureel in categorie C. Dit komt met name door de stijgende lasten voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing en het uitgangspunt dat deze heffingen 100% kostendekkend moeten zijn. Enige nuancering is hierbij op zijn plaats. Het landelijke gemiddelde is voor die jaren namelijk nog niet aangepast aan de stijging van de lasten. In dit opzicht is ook de vergelijking met de andere De6 gemeenten zinvol die in de paragraaf lokale heffingen is opgenomen. Desalniettemin kan in algemene zin worden gesteld dat de woonlasten weinig tot geen ruimte bieden om, indien nodig, de financiële positie van de gemeente bij te sturen.

Samenvattend oordeel

In het Collegewerkprogramma 2018-2022, ‘Samen Vooruit!’ heeft het college de ambitie opgenomen om te werken aan een verbetering van de vermogenspositie. Tweemaal per jaar, bij de jaarrekening en bij de begroting, wordt de voortgang getoetst door middel van de financiële kengetallen. De Begroting 2020 is na de Begroting 2019 en de Jaarrekening 2018 de derde bestuursrapportage van het huidige college waarbij de stand van zaken wordt bekeken.

Voor de schuldquote wordt op termijn een waarde van maximaal 90% nagestreefd. Het beeld in deze begroting sluit aan bij voorgaande rapportages, al is er wel sprake van een verschuiving over de verschillende begrotingsjaren. Met name door de investeringen in de huisvesting van het voortgezet onderwijs in Oudenbosch gaat de schuldquote naar categorie B. Pas vanaf 2023 zal naar verwachting een geleidelijke daling ingezet worden. De solvabiliteit heeft structureel het gewenste niveau van meer dan 20% bereikt. Omdat het kengetal zich aan de ondergrens van categorie B bevindt, zal het college blijven streven naar verdere verbetering. De kengetallen inzake grondexploitaties en structurele exploitatieruimte laten zien dat er op die gebieden weinig ruimte is om bij te dragen aan verbetering van de financiële positie van de gemeente Halderberge. De belastingcapaciteit laat momenteel een negatieve ontwikkeling zien en biedt daardoor eveneens weinig mogelijkheden om de financiële positie bij te sturen.

In de Begroting 2019 werd de verwachting aangegeven dat het herstel van de financiële positie een verbetering zal laten zien zodra de grote investeringen zijn gerealiseerd. Die verwachting is niet gewijzigd. Doordat enkele grote investeringen later worden gerealiseerd dan aanvankelijk verwacht, zal het structurele herstel van met name de schuldquotes wat langer op zich laten wachten.